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新形势下推进行政复议体制改革之探讨

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发布时间:2018-06-11发布部门:湖北省政府法制办阅读次数:

今年3月初,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,明确重新组建司法部,主要职责是,负责有关法律和行政法规草案起草,负责立法协调和备案审查、解释,综合协调行政执法,指导行政复议应诉,负责普法宣传,负责监狱、戒毒、社区矫正管理,负责律师公证和司法鉴定仲裁管理,承担国家司法协助等。其中涉及“指导行政复议应诉”也面临新形势新要求,对行政复议体制改革创新工作提出了新课题。

一、复议法实施至今亟待完善

《中华人民共和国行政复议法》(以下简称行政复议法)自1999年10月1日实施至今,已近20年,期间经过两次微调,最近一次修订是增加“行政机关中初次从事行政复议的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格”的条款,并自2018年1月1日起施行。

2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》和2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》,改变了实践中行政复议机关的一些具体做法。从司法部门的角度看,无论复议机关还是执法机关,整体上都属于行政机关范畴,行政复议机关作出的行政复议决定相当于行政机关的“二次审查”后作出的行政决定,属于行政行为,应当受到司法监督。从行政机关的角度看,为了从可能被诉、可能败诉和可能赔偿损失的风险中解脱出来,又不能不改造传统行政监督的手段,积极发挥“准司法裁判”的“权利救济”功能,探索和实践解决实质性纠纷的工作机制。因为只有如此,复议机关才能秉持中立的立场,真正实现权利救济的职能,使得司法监督的要求在行政系统内部就得以实现。

复议案件审查要实现行政机关内部的自我纠错功能和外部的解决纠纷职能,要以更加积极的态度与行政诉讼相衔接,从而形成纠纷化解的合力。行政复议审理体制和规则在强调“高效、便民”的同时,应当向行政诉讼标准看齐,行政复议法在后期修订时,应当包括建立听证回避、庭审程序、证据规则、简易程序、和解调解等方面的制度,与行政诉讼、纪检监察等相关法律科学完整接轨,以适应司法监督要求。

二、现行行政复议机构建设要与时俱进

2008年9月国务院法制办提出开展行政复议委员会试点工作要求,黄冈市委市政府积极响应、坚持改革创新,经过多轮探讨和借鉴学习外地成功经验,于2012年7月1日正式启动运行黄冈市行政复议委员会,2017年11月组建全省首个行政复议局,倾力打造优质高效的行政环境和规范严明的法制环境。市政府在合法、稳妥的前提下选择全国试点城市较多实行的“三统一”模式,即统一受案、统一审理、统一裁决。市行政复议委员会在近7年的运作中,不断规范完善,受案率持续增长,复议后败诉率低于全省平均水平,较好地发挥了复议为民、定纷止争的作用。

随着现时代发展水平的不断提高,人民群众对行政机关执法水平要求也随之提高,复议工作面临新的挑战。自2017年市行政复议局新一轮改革以来,市县两级政府案件受理数大幅增长。1-4月,市本级受理案件158件,比去年同期增长139%;县市区合计受理案件数53件,比去年同期增长89%。其成因主要在于三个方面:一是市县政府高度重视行政复议工作,紧跟市政府行政复议体制改革步伐。浠水县政府也经批准成立了县级行政复议局。二是市复议局主动作为积极推进改革。在省法制办大力支持和指导下,召开全市行政复议改革专题推进会,对市本级运行机制进行了调整完善,在春节前受理数大、案件处理敏感的情况下积极向市、县政府汇报,做到受案数量多,社会效果好。三是县市区法制办积极协调跟进,改革呈现多点开花良好局面。县市区法制办把复议体制改革作为推进法治政府建设的重点工作来抓,及时向县级政府领导汇报,积极协调部门参与、支持,取得了明显成效。武穴、蕲春、红安、麻城、浠水、英山受案数大幅增长,其中英山县增长800%。

对标行政复议体制改革和《湖北省行政复议工作规范化建设实施方案》要求,机构设置、经费保障、规范办案等方面均取得了阶段性成果。为适应当前及今后改革深入,复议工作获得更多群众关注和参与,复议工作体制机制改革也要及时跟进。一是要进一步规范队伍建设。要严格落实行政复议法及其实施条例的规定,健全完善行政复议机构,规范人员配备。根据行政复议法最新调整要求,行政机关中初次从事行政复议的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。行政复议机关要认真履行行政复议职责,领导并支持行政复议机构依法办理行政复议事项,依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员,保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。二是进一步规范制度建设。行政复议机关要根据行政复议法及其实施条例的规定,健全完善行政复议工作行政首长负责制度、重大复杂行政复议案件告知行政首长制度、专家论证制度、证据制度、调解制度、听证制度、案件审理专题会议制度、办案质量评查制度、重大行政复议决定备案制度、案件统计制度、个案分析和情况通报制度,加强与人民法院和信访机构沟通协调。三是进一步规范统计报告总结提升。行政复议机构要及时准确报送行政复议统计数据和行政复议情况分析报告。加强行政复议档案的科学管理,实现行政复议案件材料立卷归档和档案管理工作的标准化、规范化。要加强行政复议信息化建设工作,为行政复议工作信息化建设提供组织、物质、网络和人力保障。

三、新时期复议工作与相关法律对接的新任务

为适应新的党纪法规要求,复议工作要从三个方面与之对应。

一是与诉讼法对接,完善复议工作机构定位。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(法释〔2018〕1号)“九、复议机关作共同被告”中,针对经复议的案件审查模式、内容、程度等进行了细化和明确。要求人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决;人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的,对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。

由此可见,复议工作机构在案件审查中应更多的关注法院审查要求,复议机关要更加审慎对待复议中所遇到的新情况新问题,也要时刻从应诉角度来完善办案程序和质效。

二是与监察法对接,完善监督机制。在纪检监察体制改革进程中,监察委依据《监察法》承接原检察院部分职能。而“两法衔接”工作目前承接方式上各地并未统一。从监察委职责定位来看,监察委是行使国家监察职能的专责机关,依法“调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作”。如果将行政执法案件、复议应诉案件与监察工作对接,更便于预防和惩治职务违法和职务犯罪案件。复议机关在监督行政执法部门的同时,也在接受监察委的统一监管,符合国家监察全面覆盖、推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求。

三是与信访条例对接,完善复议为民工作落实。从我国目前的实践来看,信访是我国特色政治文化的产物,也与传统文化中的“告御状”有着不可分的历史影响。从长远来看,信访制度有其存在的必要性和长期性。当前积极推进的“阳光信访”、“诉访分离”等工作,也是逐步将可复议、可诉讼的予以引导和规范,通过诉讼或复议的终局效果,力争实现“案结事了”。而复议机关依法作出的复议决定经法院审查维持后,可以更多的获得群众支持,逐渐改变“信访不信法”的局面。随着法治政府、法治国家、法治社会的不断健全完善,信访制度有可能改造为申诉制度,让不服复议决定的人有提起行政申诉的可能。(黄冈市政府法制办  刘扬)

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